Формы и методы деятельности органов местного самоуправления Ставропольской губернии

Материалы » Формы и методы деятельности органов местного самоуправления Ставропольской губернии

В последние годы особенно остро стоят вопросы в социальной сфере и роли в этом местного самоуправления. Поэтому не случайно к этой проблеме проявляется повышенное внимание, так как идут поиски его оптимальной организации. Функционирование местного самоуправления и решение социальных вопросов осложняется, прежде всего, слабой финансово-экономической базой для деятельности его органов, недостаточным взаимодействием с государственными органами, невысокой активностью граждан в решении собственных проблем. Для решения этих вопросов привлекаются специалисты, ученые, общественность. Широко изучается исторический опыт деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов жизни населения России и зарубежных государств. При этом большое внимание уделяется состоянию социальной сферы в пореформенной России. В Конституции Российской Федерации закреплено местное самоуправление в государстве и подчеркнуто, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Актуальность нашего исследования состоит в том, что была проанализирована социальная сторона деятельности органов местного самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв. Этого анализа требует современная ситуация, сложившаяся в стране, когда реализуются социальные проекты, предложенные президентом. Изучение исторического опыта развития социальной сферы общества, позволит более рационально решить проблемы стоящие перед местным самоуправлением.

Объектом исследования

стали органы местного самоуправления, функционировавшие в Ставропольской губернии во второй половине XIX – начале XX вв.

Предметом исследования

являются формы и методы деятельности органов местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере в этой сфере.

Хронологические рамки

охватывают вторую половину XIX века, время реформ местного самоуправления, и завершаются 1917 годом, упразднением местного самоуправления.

Территориальные рамки исследования

включают территорию Ставропольской губернии в границах второй половины XIX – начала XX вв.

Степень изученности проблемы.

Проблемам становления и развития местного самоуправления в России деятельности его в социальной сфере уделялось большое внимание. Историографию данной темы автор делит на следующие этапы: 1) литература второй половины XIX в. – 1917 гг.; 2) литература в рамках советской исторической школы; 3) современные исследования.

Особое внимание к проблемам самоуправления стало проявляться с середины XIX века в связи с проведением реформ 60-70-х гг. В этот период определились основные теоретические и практические проблемы, потребовавшие своего осмысления. Славянофилы видели основой местного самоуправления в России, славянскую общину, как союз людей, основанный на соборности, взаимопомощи, «нравственном начале», управляемый «внутренним законом… обычаем общественным». [1] Для этого периода характерна нечеткость понятия «местное самоуправление», его функций, что соответствовало определенному отношению к социальной сфере. В работе А.В. Лохвицкого термин «самоуправление» почти не употреблялся, и заменялся понятием «децентрализация».2 Неясность приводила к тому, что некоторые авторы находили полное самоуправление и в удельный период в эпоху Ивана Грозного. 3

Большое влияние на исследователей оказала общественная теория, в которой обосновывалась полная самостоятельность общины, в том числе и в социальной сфере. Предполагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму. Подобной точки зрения придерживались В. Н. Лешков, А. И. Васильчиков4, доказывавшие особую самостоятельность прав самоуправления, отличную от права государственного, гражданского и частного.

Позднее эту теорию вытеснила государственная теория, согласно которой социальной сферой должно было заниматься государство, используя органы местного самоуправления. Различные трактовки местного самоуправления были представлены в работах М. М. Ковалевского, С. А. Муромцева, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, И. И. Лазаревского. 5

Важное место в историографии проблемы этого периода занимают труды профессора А.Д. Градовского. Он первым из русских ученых разграничил понятие «са­моуправления» от понятий «централизация и децентрализация». [2]

Позже эту позицию развили сторонники теории «самоуправляющихся единиц, как юридических лиц». М. И. Свешников особый акцент делал на более четкое разграничение функций управленческого аппарата самоуправления. Он считал, что в этом одним из важных направлений была социальная сфера. 2

Известный русский либерал 60-70-х гг. XIX в. Б.Н.Чичерин, выступал за огра­ничение полномочий органов местного самоуправления. По его мнению, только центральная власть могла наиболее эффективно решить острые вопросы в социальной сфере, поскольку располагала не только властными функциями, но и финансово-экономической базой3.

Работы В. Ф. Матвеева 4 интересны не только тем, что в них проводится сравнительный анализ наиболее известных теорий самоуправления того времени, но и их критическое осмысление.

Функционирование крестьянского, земского и городского самоуправления нашло отражение в работах А. Головачева, Б. Б. Веселовского, П. П. Гронского, И. П. Белоконского, А. А. Кизеветтера, С. Маслова и других5. Для нас эти работы представляют особый интерес, потому, что в них большое внимание уделено рассмотрению форм и методов работы органов местного самоуправления в социальной сфере.

Особый интерес вызывает работа И. Дитятина, в которой рассматривается устройство городов, наличие в них учреждений просвещения, здравоохранения, приютов, богаделен. 6

Важное место концепциям местного самоуправления отводилось в идеологиях русского народничества.[3] К консервативному направлению принадлежали два неославянофиль­ских проекта по совершенствованию системы местного самоуправления в стране, разработанные Д.Н.Губаревым и С.Ф.Шараповым2.

В то же время следует отметить, что специальных работ, в которых рассматривалась бы деятельность местного самоуправления в социальной сфере, не появилось.

Региональная историография темы дореволюционного периода весьма скудна. До революции местными историками и краеведами не опубликовано ни одного специального исследования в области истории местного самоуправления. Однако в ряде своих работ местные исследователи затраги­вали вопросы, так или иначе связанные с деятельностью местного самоуправления в социальной сфере.

Во второй половине XIX в. появилось ряд работ Ставропольских краеведов. В работах И. В. Бентковского уделялось большое внимание социально – экономическому развитию городов, становлению городского самоуправления в Ставрополе3. Рассматривая общественную жизнь г. Ставрополя, он большое внимание уделял деятельности городского общественного управления по развитию образования, медицины, благотворительным заведениям и т.д. Большой вклад в изучение г. Ставрополя внес Г. Н. Прозрителев, который в своих работах показал историческое прошлое г. Ставрополя, деятельность городской думы и городской управы. 4

Состоянию здравоохранения в губернском центре в конце 70 - х. гг. ХIХ в. и роли в этом городской думы посвящена докторская диссертация К. Бахутова. В ней подробно описано состояние больницы Приказа общественного призрения, дана статистика рождаемости и смертности в губернии, отмечены недостатки в работе думы. Для улучшения положения дел в социальной сфере, автор считал необходимым введение земства в Ставропольской губернии. [4]

Вопросами народного образования в губернии в XIX в. занимался М. В. Краснов2. Он изучал историю создания начальных училищ. Показал роль в этом городского общественного управления, крестьянского самоуправления, по инициативе которых были созданы общество для содействия распространению народного образования в г. Ставрополе, благотворительное общество Святой Александры, открыты воскресные школы, курсы для взрослых, за счет сельских обществ начальные училища.

А. Твалчрелидзе большое внимание уделял описанию сел губернии, общественному самоуправлению в них, развитию образования, здравоохранения, и роли в этом сельских обществ3.

В работе М.О. Баркалова рассмотрена деятельность губернского по крестьянским делам присутствия, по приему переселенцев, создания для них бытовых условий4. На конкретных примерах показана работа сельских обществ, волостных правлений, по развитию социальной сферы губернии. Н. Сперанский в работе «Очерк деятельности Ставропольского губернского распорядительного комитета» всесторонне показывает состояние дел в губернии, особо выделив социальную сферу, накануне введения земских учреждений5.

После введения земства на Ставрополье, литература была представлена в основном работами непосредственных участников местного самоуправления. В их анализируются различные отрасли местного хозяйства, бюджет, развитие образования, медицины, благоустройство и т.д.[5]

В советское время историки практически несколько десятилетий не затрагивали проблемы местного самоуправления, так как основное внимание уделяли Советам.

В 40-е гг. XX века вышло исследование Н.М. Дружинина, посвященное реформе П. Д. Киселева2. В ней подробно показан ход реформ и становление системы управления государственными крестьянами в XIX веке, в том числе и в Кавказской области.

Интерес к самоуправлению стал проявляться с середины XX века в работах Б.Г. Литвака, Н. Я. Эйдельмана, Л.Г. Захаровой, В. Г. Чернухи 3.

В работе П. Г. Рыдзюнского проанализирована проблема городского гражданства в дореформенной России. Н. П. Ерошкин в своей работе рассматривал процесс становления местного самоуправления в России4. В 60-е гг. вышли работы П. А. Зайончковского, посвященные отмене крепостного права и проведение в жизнь положений реформы. В них значительное внимание уделено крестьянскому самоуправлению и его роли в социальной сфере губернии 5.

Значительный вклад в разработку проблем городского самоуправления и роли его в социальной сфере внесла В. А. Нардова.6 Она подробно освещает подготовку и проведение городских реформ 1870 и 1892 гг.

В 20-е гг. на Ставрополье появилось ряд работ касающихся развития губернии и социальной сферы. Среди них выделяются работы Г. Н. Прозрителева, Ф. Головенченко.[6]

В региональной историографии с середины 40-х - конец 80-годов проблемам местного самоуправления были посвящены работы краеведов. В. П. Крикунов рассмотрел отмену крепостного права на Ставрополье и развитие социальной сферы на селе в пореформенное время, и роли в этом крестьянского самоуправления.2

Вопрос о введении земства в Ставропольской губернии был разработан недостаточно. В статьях В.В. Комина 3 раскрывается борьба крестьян Ставропольской губернии против земства в 1913-1915 гг. Автор показал, что крестьяне были недовольны повышением окладных сборов и незначительными изменениями в социальной сфере.

В работах Н.И. Иванько, Г.Д. Краснова и Т.И. Беликова основное внимание уделено общим вопросам и лишь небольшое внимание уделено социальной сфере. 4

С. А. Чекменев показал социальное развитие губернии в конце XVIII – первой половине XIX вв5. П. А. Шацкий проанализировал последствия окончания Кавказской войны, отмены крепостного права, процесс переселение на Ставрополье, социальное развитие губернии6. А.С. Калмыков в свои работах проанализировал причины борьбы крестьян против введения земства и в связи с этим останавливался на развитии социальной сферы7.

В отдельных работах наблюдается активизация в области исследований проблем городской жизни на Северном Кавказе. Одно за другим публикуются исследования истории отдельных северокавказских городов.[7]

В 80-е гг. началась научная разработка кардинальных вопросов социально-экономической и политической истории региона. Особое внимание было уделено исследованию социально-экономического положения края, посколь­ку оно в значительной степени сказалось на особенностях формирования и деятельности местных органов управления и самоуправления. В монографии Куприяновой Л.В. подробно проанализировано социально-экономическое развитие северокавказских городов2. В это же время создаются и общие труды по истории Ставрополья3.

В монографии В. Н. Ратушняка показана крестьянская колонизация губернии, ее влияние на социально – экономическое развитие Северо-Кавказского региона. 4

В 90-е годы, с упразднением системы Советов, принятием Конституции РФ 1993 года, началом реформирования российского общества проблематика местного самоуправления приобрела качественно иной смысл — практический. Появляется ряд исследований по истории и теории местного самоуправления, выполненных с опорой на возможности методологического плюрализма5.

Комплексным исследованием по истории местного самоуправления стала работа Г.А. Герасименко 6, базирующаяся на солидной архивной основе и значительном статистическом материале. Основное внимание в монографии уделено короткому, но чрезвычайно богатому событиями периоду в истории земства между двумя революциями 1917 г.

Современные исследователи вновь обращаются к западному опыту. Работа ростовских исследователей В. Г. Игнатова и В. И. Бутова представляют собой попытку сравнительного анализа российской и западной систем самоуправления.[8]

К числу работ, так сказать, «нового взгляда» на сущность местного самоуправ­ления следует отнести работы Г.Г. Герасименко, Л.В.Гильченко, Л.Г. Гладышева, И.А. Емельянова, З.М. Зотовой, и др.2

В 1996 г. в свет выходит монография В.Ф.Абрамова «Российское земство: экономика, финансы и культура»3. Работы историка права Е.Е. Некрасова4, дали современным исследователям систематизированную основу для работы по проблемам местного самоуправления в условиях современного методологического плюрализма.

В конце 90-х годов историография вопроса пополнилась тремя новыми исследованиями по проблеме самоуправления - монографиями Л. А.Жуковой и А.Ю.Шутова и учебным пособием В.В. Еремяна и М.В.Федорова 5. Значительным историографическим исследованием можно назвать издание книги Л.Е. Лаптевой «Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.)»6.

Существенным вкладом в историографию истории местного самоуправления стали монография и докторская диссертация Судавцова Н.Д.[9] На основе архивных материалов, он обобщил деятельность земских и городских учреждений в период Первой мировой войны.

Также следует выделить первое в мировой историографии, обобщающее, фундаментальное исследование со­циальной истории России периода Российской империи, труд Б.Н. Миронова.2

В работе Ю.С. Кукушкина и Н.С. Тимофеева показано крестьянское самоуправление до и после крестьянской реформы 1861 года.3

В 2005 г. был издан коллективный труд «Земское самоуправление в России, 1864-1918» в 2 книгах, который посвящен историческому опыту развития самоуправления в России4.

В конце XX – начале XXI века ситуация с исследованием местного самоуправления кардинально изменилась. В центре внимания научной общественности оказалось изучение различных аспектов истории местного самоуправления. Значительно расширилась тематика исследований, обогатилась источниковая база за счет публикации новых сборников документов и материалов, введения в научный оборот ранее недоступных архивных материалов. В то же время пока не появилось обобщающих исследований по истории деятельности местного самоуправления в социальной сфере на Ставрополье. Историография темы развивается в рамках региональных и межрегиональных конференций, научных статей5. Издаются сборники, в которых рассматривается деятельность органов местного самоуправления в годы первой русской революции, Первой мировой войны. [10]

В конце XX - начале XXI вопросами деятельности местного самоуправления в социальной сфере занимались такие ученые как Г. Беликов, Т. А. Невская, Т. Е. Покотилова, Т. Г. Прокофьева. Н.Д. Судавцов, Б.Т. Ованесов.2

Деятельность местного самоуправления Ставрополья в социальной сфере нашла отражение в общих работах: «Край наш Ставрополье», «История городов и сел Ставрополья» 3. С 1998 г. ежегодно выходит «Ставропольский хронограф».

Большой интерес представляет сборник научных статей и материалов «Социальная работа в России: прошлое и настоящее»4, в котором авторы рассматривают работу местного самоуправления по призрения детей, калек, неимущих слоев населения.

Тема деятельности местного самоуправления в социальной сфере стали предметом глубокого изучения. Этому были посвящены научные разработки

и диссертации исследователей[11]. Но в этих исследованиях не было проведено целостного анализа в роли общественного управления в решении социальных вопросов. Данная проблематика отражена также и в работах автора.

На современном этапе большой интерес в области становления системы местного самоуправления представляют работы Г.Н. Малаховой. В них особое внимание уделено процессу становления административного устройства на Северном Кавказе.2

Состояние научной разработки темы свидетельствует об отсутствии по ней специальных обобщающих трудов. Вопросам о роли местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере не уделено должного внимания. Поэтому этот вопрос требует дальнейших научных исследований.

Источниковая база.

Диссертация подготовлена на базе широкого круга опубликованных и неопубликованных источников: законодательных актов, архивных фондов, сборников документов и материалов, периодических изданий, мемуарной литературы. Автором проработаны фонды в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском государственном военно-историческом архиве (РГВИА), Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК).

Местные архивы располагают богатейшими материалами по теме работы. Автором, по проблеме местного самоуправления, выявлено много ранее неизвестных документов, фактов и статистических материалов, впервые подвергнутых научному анализу.

Материалы о взаимоотношении местного управления с правительственными учреждениями по решению социальных вопросов содержатся в ГАРФ: в фондах Департамента полиции Министерства внутренних дел (ф. 102), Третьего отделения собственной его императорского величества канцелярии (ф. 109), Министерстве внутренних дел Временного правительства (ф. 1788) . В них содержатся материалы, отражающие правовое и финансовое положение органов самоуправления.

В фондах РГВИА были изучены документы Главного комитета Всероссийского земского союза помощи больным и раненым воинам (ф. 12564), в котором содержится значительный материал по социальным вопросам: здравоохранение, образование, помощь семьям воинов, инвалидам, беженцам.

В ГАСК проработаны документы Канцелярии гражданского губернатора Кавказской области (ф. 444), Кавказского областного правления (ф. 63), Канцелярии Ставропольского губернатора (ф. 101), Ставропольского губернского правления (ф. 68), Общего управления Ставропольского округа (Ф. 71), в которых содержатся материалы социально-экономическом развитии региона.

Фонды Ставропольской городской думы (ф.95) и Ставропольской городской управы (ф. 96) содержат журналы заседаний, рапорты городского головы на имя губернатора о работе думы. Анализ содержащихся в них материалов позволяет выявить работу думы в социальной сфере населения.

В фондах Ставропольского губернского по крестьянским делам присутствия (ф. 58), Ставропольского губернского присутствия (ф. 861), Ставропольского губернского распорядительного комитета (ф. 61), Кавказской палаты государственных имуществ (ф. 55), Ставропольской палаты государственных имуществ (ф. 132), Ставропольского губернского по городским делам присутствия (ф. 60) изучены отчеты, сметы, прошения. Это позволило лучше представить функционирование местного самоуправления в помощи неимущим, организации медицинского обслуживания, развитие образования.

Изучение фондов Мирового посредника Ставропольской губернии (ф. 13), Волостных правлений Ставропольской губернии (ф. 806) позволили более детально разобраться в вопросах общественного самоуправления и его работе в социальной сфере.

В фондах Дирекции народных училищ Ставропольской губернии (ф. 15), Ставропольского Михайловское народное училище (ф. 241) прослеживается деятельность местного самоуправления в развитии образования.

Фонды Кавказского бальнеологического общества (ф. 1308), Кавказской областной врачебной управы (ф. 65),Ставропольской областной врачебной управы (ф. 66) содержится обширный материал о роли органов управления в организации медицинского обслуживания населения .

Фонды Ставропольского приказа общественного призрения (ф. 240), Ставропольского местного управления Российского общества Красного Креста (ф. 62),Ставропольского губернского комитета ВЗС (ф. 116) позволили более глубоко изучить деятельность органов самоуправления в сфере общественного призрения, оказания помощи инвалидам, беженцам.

При написании диссертации автор проанализировал материал, содержащийся в опубликованных сборниках документов и материалов[12]. В Сборниках сведений о Северном Кавказе И.В. Бентковский и Г.Н. Прозрителев издали большой пласт документов, посвященных истории города Ставрополя.

В советское время опубликованы сборники «Наш край», «Пятигорск в исторических документах», которые содержат документы, отражающие жизнь губернии, социальную политику правительства и органов местного самоуправления.2

В докладах, отчетах, сметах губернской земской управы, журналах заседаний губернских, уездных земских собраний содержится материал о деятельности Ставропольской городской думы, Ставропольского земства в сфере образования, медицины, призрения3.

Важное место среди печатных источников занимают «Обзоры Ставропольской губернии», которые выходили ежегодно, в них содержатся материалы по развитию социальной сферы в губернии4.

Автором была изучена периодическая печать того времени. На страницах газет и журналов помещались публикации, имеющие важное значение в контексте поставленных задач изучаемой темы, которые позволили автору реально представить обстановку не только документально, но и с эмоциональной стороны [13].

Мемуары XIX – XX гг. передают атмосферы того времени. По воспоминаниям современников того времени можно проанализировать взаимоотношение государственной власти с местным самоуправлением2.

Привлеченные автором материалы позволили более глубоко изучить процесс деятельности местного самоуправления в социальной сфере.

Целью исследования

является изучение деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере во второй половине XIX – начале XX вв.

Для реализации этой цели выдвигаются следующие задачи

:

1. рассмотреть основные этапы развития местного самоуправления в Ставропольской губернии с середины XIX века – до 1917 г.

2. изучить работу органов местного самоуправления во второй половине XIX – начале XX вв. по решению вопросов в социальной сфере.

3. проанализировать деятельность местного самоуправления в организации работы школ, здравоохранения, призрения.

4. выявить особенности деятельности местного самоуправления в организации помощи старикам, сиротам, малоимущим слоям населения.

5. исследовать особенности решения социальных вопросов в губернии с введением земских учреждений.

Методологической основой

диссертации являются историзм и научная объектив­ность, дающие широкие возможности для системного рассмотре­ния процесса развития местного самоуправления. В ходе исследования использованы цивилизационный и формационный подходы, которые позволили выявить особенности деятельности органов самоуправления в развитии социальной сферы.

В исследовании использованы подходы социальной истории, проблем­но-исторический подход, проблемно-хронологический.

В ходе исследования использованы как общенаучные, так и специально-исторические методы: историко-правовой метод, историко-сравнительный, историко-системный, историко-генетический, историко-типологический, статистический метод,

Научная новизна

исследования заключается в следующем:

- в диссертации впервые комплексно рассмотрена деятельность органов местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере во второй половине XIX - начале XX вв.

- показано взаимоотношения органов самоуправления с местными органами власти по решению социальных проблем.

- выявлены особенности и роль органов местного самоуправления в социальной сфере.

- впервые показана реализация реформы управления государственными крестьянами П.Д. Киселева на Ставрополье, как важного звена в развитии социальной сферы на селе.

- в научный оборот введены новые архивные материалы, которые позволили всесторонне исследовать основные направления и формы практической работы органов местного самоуправления в социальной помощи населению.

Практическая значимость

работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования можно исполь­зовать при написании истории местного самоуправления, в кра­еведении, при проведении спецкурсов, факультатив­ных занятий, при подготовке лекций и семинаров. Выявленные в ходе иссле­дования фактические данные, могут быть использованы в качестве истори­ческого опыта, современными теоретиками и практиками в области мест­ного самоуправления.

Апробация

результатов исследования проходила на всероссийских, университетских, межрегиональных, региональных научных конференциях, семи­нарах, круглых столах.

Структура диссертации.

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.

Во введении

обосновывается актуальность темы, научная новизна и практическая значимость работы, поставлены цели и задачи исследования, методологическая основа, а также показана степень изученности проблемы и дан обзор источников.

Популярные материалы:

Государственная политика в сфере организации музейного дела (1917-1929)
Октябрьская революция 1917-го г. В России, ставшая закономерным итогом накопившихся в стране внутренних противоречий, вызвала глубинные изменения в экономике, социальной жизни и культуре, затронула все пласты общественного сознания. Рево ...

Псковский Кремль
Над всей картиной города господствовал Кремль и возвышавшийся Троицкий собор, построенные на самом высоком холме Пскова. Громады угловых башен города – Покровской и Варламской так и притягивают внимание своей красотой и мощью. Кремль бы ...

Завод ЖБИ
Завод железобетонных изделий является самым крупным предприятием Уренского района. Стройка этого завода началась в 1972 году и объявлена ударной комсомольской. 6 июня 1977 года цехом полигон была выдана первая продукция - фундаментные бло ...